在互联网、大数据与人工智能为代表的信息技术革命蓬勃发展的时代背景下，社会生产和生活都与互联网平台形成了紧密的联系，从而形成了平台经济这一新型经济形态。平台经济创造了经济与技术的创新活力，推动了经济与社会发展，同时也暴露出一定的负面效果与风险隐患。其中，平台经济的垄断问题成为了社会各界关注的一个重点。
针对这一问题，相关的法律应对也在日益完善。2021年2月，国务院反垄断委员会制定发布了《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》；7月，国家市场监管总局联合国家发改委、财政部、商务部、司法部公布了《公平竞争审查实施细则》；8月，中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》。要实现这一领域中制度的建构与完善，则要求通过理论思考，进一步厘清相关思路。
一、平台经济反垄断的重要性
在传统的经济形态中，对于反垄断的意义所作出的理解，其基本的立足点是垄断对市场竞争和消费者福利的负面影响。对于数字经济发展到平台经济这样的背景下，对于其中的垄断所需要关注的就不仅仅是市场的活力或是消费者的福利，还涉及更重要的风险防范。
在数字经济形态中，平台事实上成为了数字基础设施，广大用户在获得网络服务时以平台作为前提条件，通过平台再同其他的细分服务结合起来。平台企业在数字经济中起到了类似于市政、交通、能源等相关的公用事业的基础功能。作为数字基础设施的平台，如果形成了垄断，对于经济社会的影响就远远超出一般的商品或服务市场中的垄断。但与传统经济形态中作为基础设施的公用事业的显著差异是，平台并不具有自然垄断的特征，而是需要通过技术优势来形成垄断。利用技术优势，能够更大规模聚集用户资源，从而强化基础设施功能。在某些场景中，即使是掌握公共权力的机构，要行使其公共权力也需要借助于平台这样的数字基础设施，通过平台才能够更好的同作为终端用户的个人结合在一起。
平台所具有的这种数字基础设施功能与特性，意味着平台经济反垄断的意义超出了传统的反垄断范畴，需要从总体国家安全观出发，重视平台经济的反垄断问题。平台经济中形成的垄断，作用于用户生成的数据，而数据则将赛博空间与物理空间连接在一起，形成了对于社会生活的更精确观察与控制。如果数据或对数据的分析被部分平台企业垄断，不仅是其它竞争企业，甚至是公权力机构都会受制于平台。获得垄断地位的平台企业，如果不能中立地提供服务，就可能利用其数据优势形成一种实际上控制应用场景中个体行为的权力，破坏公权力与私权利的正常结构，从而损害社会公共利益。而如果这种权力的应用放在国际背景下观察，同平台企业的国际化资本结构联系在一起来看，甚至可能是对于国家安全的威胁。基于这样的原因，平台经济的反垄断较之于传统意义市场中的反垄断更为重要也更为复杂。防止资本的无序扩张，不仅是出于经济考虑，也出于政治考虑。
二、平台经济垄断的特性
基于对平台经济形成垄断的后果分析，就要求我们必须关注如何有效地反垄断，这首先需要我们理解平台经济的基本特征，即垄断究竟是垄断什么，又产生了什么样的影响。大数据是平台经济的基础，如果没有技术手段将大规模的数据聚合起来，并且高效流通和分析运用，平台经济这一形态从一开始就无法形成。大数据这一技术背景，决定了平台经济中对数据的占有成为了关键。数据既是基本的生产资料，也是平台经济所提供的产品与服务，这就形成了一个循环的逻辑：平台如果能够大规模吸引用户，用户就会自己生产出数据供平台所用，而这个大数据规模越大，就越能够向用户提供更加智能的服务，从而吸引更多的用户。因此，掌握了更充足数据的平台企业，能够形成市场竞争中的显著优势，掌握支配地位。从这样的角度来看，数据可以被视为垄断的对象，平台企业在竞争中会尝试对于数据进行排他性的掌握，从而以此排斥竞争者。
因此，如果考虑到数据资源的优势形成之后，一旦掌握了数据就可能会锁定用户，形成强有力的用户粘性，排斥竞争者的进入，数据垄断就成为平台经济垄断的核心问题。掌握了大量数据的企业，其获得的数据本身就构成了壁垒。从这样的角度来看，平台企业占有的数据规模就成为反垄断要关注的首要问题。因此，部分研究与实践也更为关注如何通过数据的公开和转移来进行反垄断。
但对于数据的属性从另一个视角进行观察，数据的生产并没有绝对的限制，也不会在使用过程中被消耗殆尽。对于数据的重复运用和不同数据的多重组合形态，可能形成更好的效果。因此，用户在接受网络服务的过程中随时可以生成新的数据，旧的数据也随时可以通过新的分析产生新的功能。因而，掌握了数据并不意味着就是绝对优势，更并非不可逾越的壁垒，竞争者完全可以通过对数据更好的分析处理能力实现后发超越。因此，对数据的大规模占有并不一定构成垄断的标准，垄断更有可能来自于处理数据的算法。
基于数据的这种双重属性，平台经济反垄断需要更为动态的、场景化的理解，这也反映在现有的立法当中。《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》第十一条中所规定的“其他经营者进入相关市场的难易程度”，指出了“可以考虑市场准入、平台规模效应、资金投入规模、技术壁垒、用户多栖性、用户转换成本、数据获取的难易程度、用户习惯等”，而第二十条关于评估平台经济领域经营者集中的竞争影响的考量因素，纳入了“经营者掌握和处理数据的能力，对数据接口的控制能力”。前一条关注的是数据本身，而后者关注的是数据的处理能力。
三、对平台经济垄断的有效规制
基于对平台经济的垄断究竟垄断什么进行分析，关注到数据的双重属性，也就对于平台经济的垄断如何实现有效规制形成了思路指引，跳出关于数据是否可能被垄断这一理论分歧。平台经济领域的反垄断，需要更多采取动态的、功能的视角，而非静态的、结构的视角进行建构。
所谓动态视角的规制，重点在于看到平台经济如何塑造市场形态，如何形成数字基础设施。平台的功能和影响并非一成不变，而是动态发展，因此平台企业并非自始具有数字基础设施功能，也并非始终都作为公共基础设施加以对待。平台掌握数据优势，并不一定就需要反垄断，也并不一定需要像公共基础设施一样承担数据开放义务。而如果平台作为一个中立性的架构，吸引了其它经营者服务者的聚集，并利用这一过程中获得的数据发展出非中立的自营服务的话，平台可能利用数据而发展出有利于自营服务的推荐算法，对于其他竞争者造成不公平待遇，这就应当引起重视。可以要求平台企业剥离不同层次的服务，将底层基础设施与上层应用场景分离开来，也可以要求对算法的审查，保证其中立性，排除对第三方的歧视。
所谓功能视角的规制，需要对于数据的功能进行更深入的理解，将数据和信息结合起来。数据具有的商业意义，在于通过数据转化为信息，不能作为信息来理解和运用的数据实际上是无效的数据。因此，要从数据的功能而不是数据的种类进行区分，不是分类规定哪些数据可以垄断哪些数据不能垄断。这种思路的重点不在于如何获取数据，而在于如何利用数据。对于平台所掌握的数据而言，如果其功能在于将具体用户接入平台，形成认证和关联，则应当视为开放性的基础数据，不能因为先占先得而将其进行垄断。例如在字节跳动与腾讯的诉讼中，所涉及的用户个人数据，如果是头像、昵称、地理位置这样的数据，是与具体个人建构起联系，则不应当被腾讯加以独占控制，而是向其他平台企业开放。而如果数据的功能在于体现出在某种特定应用场景中的个人偏好，形成平台的个性化服务的信息，这种情况下才能属于腾讯。而市场竞争就是要鼓励其他平台通过开放性的数据，以更先进的分析处理技术提供更好的服务，吸引用户的低成本转换。
平台经济反垄断所具有的特殊性，从动态的、功能的视角出发，可以获得更好地应对。而从这样的视角出发，实际上也要求国家从底层予以前置干预，通过完全具有公共属性的数字基础设施和互联互通建设，创造平台企业之间更开放的市场竞争的基础，而不是让公权力直接利用现有平台。总体而言，反垄断法律体系的建构需要超出反垄断法的传统范畴，将涉及国家安全、信息安全、个人隐私保护的相关制度结合在一起，因此，在这一视角基础上，还需要通过更为开阔的视野，持续加以深入研究。
（此文经“学习强国”学习平台与中国法学会《民主与法制》社共同审定，作者系“学习强国”学习平台法治宣传专家团成员、中国海洋大学法学院副院长）
新闻来源：2021年10月25日[“学习强国”学习平台]平台经济反垄断的理论视角
编辑：刘一韬
责任编辑：左伟
