打破区域界限 消除部门壁垒 围海造地、近岸海域污染、红树林等生态系统破坏……海岸带作为沿海国家重要的自然资源，其生态、环境问题引起人们关注。如何立法保护海岸带这一特殊区域？近日，本报记者采访了中国海洋大学法政学院院长、中澳海岸带管理研究中心主任徐祥民教授。 海岸带保护是放大的生态问题 早在上个世纪中期，我国为增加耕地面积，提高粮食产量，曾大规模开展围海造田活动，结果在东南沿海一带使一些地区红树林的面积大幅度减少，甚至造成红树林绝迹。徐祥民强调说:“这是历史的教训。” “滨海湿地是海岸带地区重要的生态系统。”徐祥民说，有些湿地是珍稀、濒危物种的栖息地，有些是鱼类等生物的产卵、孵化地，有的则是迁徙物种觅食、停歇的“基地”。一些物种的繁衍、一些生态系统的存亡往往决定于这些湿地是否还保持湿地状态。 “对海岸带保护的关注是放大的生态问题、环境问题。”徐祥民说，在改革开放的初期，人们所注意的环境问题主要就是污染，包括海洋环境污染。后来，随着环境意识不断提升和对环境认识程度的不断提高，生态系统也成为人们所关注的环境的组成部分。与此相适应，国家开始号召、推动保护和恢复海岸带生态系统。 目前，我国的近岸海域污染严重。《2009年中国海洋环境质量公报》显示，近岸海洋生态系统健康状况恶化的趋势仍未得到有效缓解。 他表示，海岸线是宝贵的资源，具有重要的生态意义，也具有重要的经济和社会意义。随着研究的深入，更多的公众将认识到加强海岸带保护的重要性。 海岸带保护最长远的价值在于其生态价值 “海岸带的生物多样性值得我们重视。特有的生态系统一旦被消灭，就意味着依赖这种生态系统生存的生物将濒临灭绝。”徐祥民强调，我们要明白海岸线保护最长远的价值在于其生态价值。 他举例说，人们虽然可以把海岸带填起来作为耕地，种植小麦等作物，可是这些海岸带一旦变为农田，特有的生态系统可能就消失了，这个生态系统中的某个或某些物种也就随之消失了。不仅被破坏的生态系统难以恢复，更为严重的是种地生产的小麦是换不来已经消失的物种的。 从围海造地到退田还海 徐祥民介绍说，为了保护海岸带，不少国家和地区都建立了专门的海岸带管理法。 这些国家大致都经历了这样一个过程:上个世纪五六十年代或更早一个时期，国家“鼓励填海”，包括围海建设机场、城市以及农田等。而在上个世纪六七十年代，这些经历过“围海造地”的国家渐渐发现了过度填海带来的生态和环境问题，于是开始重视对海岸带的修复和保护，甚至实施“退田还海”。 在立法上，自上世纪70年代以后，日本、韩国以及接受这些国家教训的国家和地区，出现了明显的转变——由过去的“鼓励填海”，到为了保护海岸带而限制填海。 徐祥民说，经历过这样一个时期的海岸带开发，无论是发达国家，还是国土面积狭小的国家，都注意到海岸带的特有生态和环境价值，认识到加强海岸带管理和保护的必要性。 海岸带立法“掉空里”了 谈及目前的我国海岸带保护法律，徐祥民认为，总体上还较为零碎，所谓零碎主要是指缺少专门针对海岸带的立法。 我国1979年就颁布了《环境保护法》(试行)，但它没有取得中国环境保护基本法的定位。它与1982年制定的《海洋环境保护法》也没有形成母法和子法的关系，不是基本法与其下位法的关系。这两部法律之间的这种关系影响了我国环境法律体系的完整性和系统性，也使海岸带管理在我国现行法律体系中没有受到应有的立法关照。 “在现行法律中，海岸带‘掉空里’了。”徐祥民这样看待我国关于海岸带管理的立法现状。他认为，一方面，《环境保护法》在立法时更多地考虑了陆地，而《海洋环境保护法》则更多地关心海洋，它们都没有给处于海陆过渡带的海岸带以足够的重视；另一方面，这些法律所提供的多是供某个职能部门比如环保局或者海洋局执行的法律规范和制度，而海岸带管理更适合采用区域管理的办法，也就是不以具体管理部门的权限为界限的管理制度和规范等。 徐祥民认为，海岸带的保护，从空间上看，一般的环境法没有提及，《海洋环境保护法》，也没有特别关注；从适宜的制度方面看，这两类法律都没有对海岸带管理专门设置制度。最值得关注、最为复杂的一个区域没有专门的法律来规范，海岸带区域“掉”到法律的“空”里了。 徐祥民担心，对于一般环境问题、特别保护区的生态保护问题等，我国的环境法和海洋管理法等都能解决，至少都有相关规定，但海岸带区域比较特别，存在着一般法律、法规解决不了的特殊问题。有可能出现这样一种结果，两类法的规定都遵守了，但海岸带的情况却在不断恶化，污染、生态破坏依旧严重。 应实施综合管理 海岸带保护最关键的制度设计就是实施综合管理，应将海岸带作为一个特别区域、一个整体来管理。我国目前的立法和管理体制，都是职能管理，不利于实施海岸带综合管理。 徐祥民认为，海岸带管理应该实行区域管理，而不是行业管理、职能管理。过去我们的管理是按照部门职能从上到下的管理，而海岸带管理应该以区域，也就是以海岸带的自然状况为依据的区域为单位，实行综合管理。他认为，实施综合管理需要打破行政区域和部门管理两个界限。 一是打破行政区域的界限。海岸带生态系统具有整体性，整体的生态系统可能分属不同的行政区域。要有效地保护海岸带，保护其生态价值，维护和利用其多样的功能，就必须打破行政区域的界限，进行统筹安排。综合管理要求超越现有行政区域的划分。 二是破除部门管理的界限。目前，环保、公安、交通、矿产、农业等多个行政部门的职能都涉及海岸带管理。对海岸带的高效管理需要将这些部门的权力集中起来，或者说是协调起来，变成协调运行的海岸带管理权力。比如成立海岸带管理委员会，由一个机构来协调环保、交通、矿产等各部门的工作，就是实施综合管理的一个良好方案。 这两个问题的解决需要国家立法加以明确。如果国家立法不解决这两方面的问题，即使地方想采取行动也会无能为力。因此，当务之急是从国家的层面，按照综合管理的体制制定海岸带管理法，直接规范海岸带管理，或者给各地的海岸带保护工作，包括各地的海岸带保护立法提供上位法的依据。 记 者：李成思 来源：《中国环境报》2010-5-28 |
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