随着海洋开发利用活动日益增多、开发技术不断发展，叠加气候变化和自然灾害等因素，各类海洋问题持续显现，亟须完善多层级海洋治理体系。海洋治理的一个重要路径便是依法治海，即运用国际社会普遍接受的国际海洋法（原则、规则和制度）开展规范化治理。其中最具代表性的是《联合国海洋法公约》（下称《公约》）。
《公约》自1994年11月生效以来，经过不断发展，与《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（下称《第十一部分执行协定》）、《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》（下称《跨界鱼类种群协定》）、《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（下称《BBNJ协定》），以及《公约》设立的三大组织机构（国际海底管理局、大陆架界限委员会、国际海洋法法庭）通过的规章、制定的制度、核准的矿区和作出的判决等，形成《公约》体系，为国际社会普遍接受。我国依据《公约》和习惯国际法持续地制定和完善海洋法律，形成中国海洋法律制度体系，并在海洋治理中发挥了重要作用。
《联合国海洋法公约》体系的内容和特征
不可否认，海洋治理已呈现出由控制海洋、开发利用海洋向保护海洋的发展趋势，体现了海洋治理需要运用综合实力和措施，以实现海洋可持续发展和人海和谐目标的景象。
从结构、功能等方面划分，《公约》体系主要包括以下五方面内容：第一，基础性、一般性的内容，如《公约》序言、第一部分“用语”、第十六部分“一般规定”、第十七部分“最后条款”等。第二，各种涉及不同属性海域的管理制度，如《公约》第二部分“领海和毗连区”、第五部分“专属经济区”、第六部分“大陆架”，《第十一部分执行协定》，《跨界鱼类种群协定》及《BBNJ协定》等。第三，海洋的功能性制度，如《公约》第三部分“用于国际航行的海峡”、第十二部分“海洋环境的保护和保全”、第十三部分“海洋科学研究”等。第四，海洋的特殊性制度，如《公约》第四部分“群岛国”、第十部分“内陆国出入海洋的权利和过境自由”等。第五，海洋的争端解决制度，如《公约》第十五部分“争端的解决”、附件五“调解”等。
上述静态条款构成《公约》体系的核心内容；三大组织机构通过的建议、规章、裁决等动态内容，也是《公约》体系的组成部分，它们共同构成《公约》体系的整体性内容。因此，《公约》体系呈现全面性、权威性、优先性、动态性等特征。在全面性方面，如《公约》序言指出：“本公约缔约各国……确认本公约未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据”，以有理有据地处理有关事项，实现规则和制度的全覆盖。在权威性方面，《公约》旨在为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋和平利用、海洋资源公平而有效的开发利用、海洋生物资源的养护以及海洋环境的研究、保护和保全，为构建国际经济新秩序作出贡献。在优先性方面，依据《公约》第311条的规定，在各缔约国间，《公约》优先于1958年4月29日的日内瓦海洋法公约；缔约国间可订立变通适用、修改或暂停适用《公约》规定的协定，但以不减损《公约》目的和宗旨、影响其基本原则为前提。在动态性方面，《公约》是一份动态法律文书，对其的补充和发展，并不是基于对文本的修改和修正，而是在其本体外增加“执行协定”或通过规章、制度和裁决等方式进行，这体现了《公约》的框架性、开放性。
如上所述，《公约》是一份全面性、综合性和开放性的法律文书，对规范和维护海洋事务和海洋秩序具有重要作用。但不可否认的是，由于《公约》是妥协、协商的产物，其不可避免地具有模糊性和折中性，如对岛屿制度的要件规定较为含糊、对专属经济区和大陆架划界的规定难以操作，对和平使用、军事活动有关的用语缺乏概念性规定等，从而影响其实施效果。这些内容需要在后续的理论发展和国家实践中弥补和完善。应该说，这些缺陷并不影响《公约》的功效，其依然得到绝大多数国家的尊重和遵守。
中国的海洋法律制度及具体实践
新中国成立以来，我国依照习惯国际法和国家实际，制定和充实了海洋政策和法律制度，特别是在全国人大常委会于1996年5月15日通过批准《公约》的决定后，加快了海洋法制建设进程，并取得了重要成就，形成新中国的海洋法律制度体系。
在海洋的基本政策和基础方面，我国于1958年9月4日发布的《中华人民共和国政府关于领海的声明》确立了三个方面的政策：领海宽度为12海里；使用直线基线；一切外国军用船舶进入中国领海需要得到中国政府的许可，任何外国船舶在中国领海航行，必须遵守中国政府的有关法令。根据直线基线制度，我国陆续发布《中华人民共和国政府关于中华人民共和国领海基线的声明》（1996年）、《中华人民共和国政府关于钓鱼岛及其附属岛屿领海基线的声明》（2012年）、《中华人民共和国政府关于北部湾北部领海基线的声明》（2024年）以及《中华人民共和国政府关于黄岩岛领海基线的声明》（2024年）。
在海洋的基本法律制度方面，我国制定了领海及毗连区法（1992年）、专属经济区和大陆架法（1998年）。
在海域使用和海洋环境保护包括海岛保护方面，我国制定了海洋环境保护法（1982年公布）、渔业法（1986年公布）、海域使用管理法（2001年）、海岛保护法（2009年）、深海海底区域资源勘探开发法（2016年）等基础性法律。
在海洋功能性制度方面，我国制定了海上交通安全法（1983年公布）、测绘法（1992年公布）、《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》（1996年）、海警法（2021年），发布《中华人民共和国政府关于划设东海防空识别区的声明》（2013年）、《中华人民共和国东海防空识别区航空器识别规则公告》（2013年）、《中华人民共和国外交部关于对赴外国管辖海域开展科学研究进一步加强管理的通知》（2019年）、《国家发展改革委、生态环境部关于进一步加强塑料污染治理的意见》（2020年）等，有力维护了相关海洋权益。
在履行国际海洋规则方面，包括针对他国的海洋侵权行为，我国适时地修改相关海洋法律，并发布白皮书等有关立场文件，阐释我国针对海洋问题的立场和态度，取得了较好效果。
在白皮书方面，国务院新闻办相继发布《钓鱼岛是中国的固有领土》（2012年）、《中国坚持通过谈判解决中国与菲律宾在南海的有关争议》（2016年）、《中国的北极政策》（2018年）和《中国的海洋生态环境保护》（2024年）等。
在维护海洋权益方面，如2009年我国常驻联合国代表团向联合国秘书长提交关于确定200海里以外大陆架外部界限的初步信息，以及针对部分国家提交的大陆架划界案的系列反对照会等。
在参与国际立法和司法方面，我国全程参与《BBNJ协定》的政府间谈判进程，全国人大常委会于2025年10月通过关于批准《BBNJ协定》的决定；参与《“区域”内矿产资源开发规章草案》审议；2023年6月，在国际海洋法法庭涉气候变化咨询意见案中提交书面意见并表明立场，通过一系列行为和活动表明我国针对海洋问题的政策和态度。
与此同时，为缓和海洋争议，我国与其他国家缔结了有关协定和原则性共识，如中日渔业协定（1997年）、中韩渔业协定（2000年）、中越北部湾划界协定（2000年）、中越北部湾渔业合作协定（2000年）等，并发布针对他国侵权行为的政策性文件等。
中国在海洋治理上的成就与任务
新中国的海洋法律制度在经历萌芽（1949年—1978年）、发展（1979年—1990年）、成形（1991年—2009年）和充实（2010年—2026年）四个阶段后，形成了独具特色的中国海洋法律制度体系。特别是在党的十八大报告首次提出建设海洋强国以后，经历发展、成形、深化和升华，新时代中国海洋强国战略治理体系形成，并取得了一定成就，尤其是在海洋治理理念、海洋体制机制、海洋权益维护、海洋公共产品提供等方面取得了重要成绩。在海洋治理理念上，提出海洋命运共同体理念，以指导海洋事务，解决全球性海洋问题。在海洋治理原则上，提出共商共建共享原则。在海洋管理制度上，坚持陆海统筹、综合管理。在海洋治理路径上，推动海洋经济高质量发展、发展新质生产力并加强海洋科技创新、保护海洋生态环境，坚决维护海洋权益。在海洋治理举措上，推动共建21世纪海上丝绸之路、共建蓝色伙伴关系，加强对外合作交流。
为适应新的海洋形势发展需要，党的二十届四中全会明确提出，加强海洋开发利用保护，坚持陆海统筹，提高经略海洋能力，推动海洋经济高质量发展，加快建设海洋强国。这些要求既符合海洋自身发展趋势，也契合我国国情和海洋治理实际需求，并明确在“十五五”规划纲要中，要贯彻落实。因此，为实现上述目标，可规划启动几项海洋领域工程，包括近岸特定海域调查监测工程、海洋科技装备创新工程、海洋经济产业体系工程、重点海域生态修复和保护工程、极地深海考察支撑工程、海洋权益与安全保障工程等。要做好这些工作、完成这些重要目标和任务，应以四大全球倡议和海洋命运共同体理念为指导，进一步完善国家海洋治理体制机制，制定海洋领域发展规划和措施。尤其需要制定“海洋法”，进一步明确海洋管理机构的职权，强化在海洋经济、海洋科技、海洋环境和海洋资源开发等方面的政策和措施。可将我国在建设海洋强国进程中获得的经验和启示推广到其他国家和地区，推动构建海洋命运共同体。这应是我国面对海洋治理的基本立场和应有态度，也是我国作为负责任大国在海洋领域应有的贡献。
（作者分别为中国海洋大学海洋发展研究院副院长、教授、博士生导师，法学院博士研究生）
编辑：左伟
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